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于明 | 日本区域经济发展特点及城市规划经验借鉴
发布日期:2019-08-27 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ 大 中 小 ]

日本国土总面积37.7万平方公里,人口1.27亿,城市化率94%。领土范围内包含四个大岛和数百个小岛。根据日本国土资源条件,形成了以大都市圈为中心,以大城市为骨干,不同大都市圈相对独立的产业结构。日本在20世纪50年代和70年代逐步建立了土地和空间综合发展规划体系,形成了良好的法规和法律保障体系。当时日本的城市化率为50%-60%,受到区域发展不平衡问题的困扰,与我国目前面临的空间资源保护和发展利用处境相似。因此,系统总结日本区域经济发展特点及其1950年代以来逐步建立的规划制度,对我国未来规划体系的完善具有重要的启示作用。

一、日本区域经济发展分析

(一)日本区域经济发展特点

一是人口高度集中在三大都市圈。日本的人口和经济高度集中在三个平原,最大的平原是东京周边所处的关东平原。其次是名古屋附近的浓尾平原和京都和大阪地域的畿内平原。依靠地理位置,在日本的工业化浪潮中,他们逐渐发展成东京圈、关西圈(大阪府,京都府,兵库县,奈良县)和名古屋圈(爱知县,岐阜县和三重县)这三大都市圈,三大都市圈面积占日本国土总面积的32%,集中了日本63%的人口和69%的国民生产总值。三大都市圈各具特色,东京圈具有开放的多样化综合实力,名古屋圈拥有雄厚的制造业及研发力量,关西圈则拥有悠久的文化历史、传统商业以及健康医疗行业。

二是经济的稳定性和抗压性强。日本GDP主要以汽车工业、电子工业、精密仪器等制造业为主,从基础设施、产品水平、核心技术等方面在全球具有强大的竞争力。自2011年日本地震、海啸、核泄漏和欧债危机等一系列恶性事件发生后,日本仍保持着0.3%的GDP增长率。2012年,55个核电机组(占日本总发电量的29%)已全部关闭,但对日本的经济生产和国民生活并没有产生预想中的重大影响,反映了日本经济具有很强的的稳定性和抗压性。

(二)日本经济发展主要问题

一是泡沫经济导致国民投资的提前透支。日本泡沫经济指日本20世纪80年代经济迅速发展,1987年其人均GDP超过美国时,由于房地产资金链断裂引而引发的严重经济危机。当时日本的房价上涨已经提前透支了大量国民投资,并在与美国签署“广场协议”后的10年内,日元的平均价值每年上涨超过5%,直接导致国内外大量投资涌向日本股市和房地产市场。在“广场协议”之后的五年中,股价每年增加15%,土地价格年增长30%,但同时期日本名义GDP的年增长率仅为5%左右。泡沫经济促使了很多坏账的形成,并且越来越远离实体经济,这极大限制了日本银行体系的再融资能力。

二是结构性问题错失产业转型时机。日本金融体系采用主办银行制度,即日本各大商业银行由财阀控股,同时财阀又控股实业企业,财阀间又相互持股,政府利用对相关财阀入股来加以实质或间接的控制,一个高度组织化、政策性强的银行体系便形成了。在该体系下,银行倾向于提供年限长达10年,15年甚至20年的长期贷款,还款方式通常是年金,日本的金融体系还衍生出了以这些年金为基础现金流的金融产品。主办银行体系在20世纪80年代以前,日本快速工业化时期对经济增长起到了很明显的助推作用,日本经济结构还是高度依赖于传统制造业,但如今传统制造业已经很难有新的增长点,20世纪90年代互联网大潮到来的时候,由于日本银行体系的僵化,没能为互联网时代的起步提供充足的投资,这直接导致了2018年世界知名科技互联网公司排名前十位中有七家美国公司、3家我国公司,日本没有一家公司上榜。

三是社会发展进入瓶颈期。经过近半个世纪的发展,日本目前的基础设施建设较为完善,公共服务成熟,工业体系相对发达。政府通过基础设施或生产方式转变来增加经济发展空间的方式难度加大,在现有的土地资源条件基础上,很难在增加存量方面获得突破。

四是老龄化问题突出。根据目前世界通行标准,“老龄化社会”是65岁及以上群体超过社会总人口的7%,“老龄社会”这一比例的定义为达到14%,日本的该比例已超过26.2%,已确定进入“超老龄社会”。人口老龄化带来的主要问题是劳动力缺乏,已经成为日本经济的一个重要问题。与此同时,国内消费形势不振也迫使企业外迁,抑制了国内的生产和经济活力。欧洲发达国家方面,虽然随着生活水平的提高,各国的生育率也出现了不同程度的下降,但大量的外来移民已经对冲了老龄化对欧洲的影响,从而推迟了人口老龄化的进程。然而日本坚持单一民族、排斥外来人口,很难使用移民模式缓解老龄化压力,导致了日益突出的社会问题。

二、日本规划体系综述

(一)日本行政管理体系与规划管理

日本的城市化率为94%,是全世界上城市化程度最高的国家之一。东京是世界三大城市之一,东京是比肩纽约和伦敦的世界上最大都市圈。日本的行政管理体制包括中央政府、都道府县和区市町村三个层级,并遵循自上而下的原则实施从土地规划到城市规划的管理。

日本的土地利用规划系统与行政组织的层级相一致,分为三个层次:国家、都道府县和市町村三级。上级对下级具有审批等权利,日本城市规划的运作过程主要包括法律制度指导下的三个方面,即总体规划、土地利用规划、城市设施规划和城市开发建设。都县负责城市规划区的总体规划和大规模开发项目,市政当局负责地理和区块规划的用途与管理,这一方面类似国内控制性详细规划。

日本政府的规划和管理工作主要通过《都市计画法》和《建筑基准法》来控制城市私人建筑的风格、高度和体量。日本的城市规划以完善的土地和空间规划系统为基础,是土地利用规划的一项具体落实与专项细化。均衡发展理念贯穿于日本城市规划建设和管理的是,是传承延续城市的历史、文化和记忆的重要方法。

图1 日本规划体系图

(二)日本规划法规体系

1、日本规划主干法

目前,日本已形成《土地基本法》、《国土综合开发法》、《国土利用计划法》为三大主干法。《土地基本法》(1988年颁布)主要规定了土地使用的基本原则与政府责任、义务,以及土地执行政策、审议等,共有20条是土地空间发展的最基本内容;《国土综合开发法》(1950年颁布,2005年修订为《国土形成计划法》)和《国土利用计划法》(1974年颁布)是制定综合土地开发计划、国土利用计划与土地利用基本计划的法理基础,重点明确了编制层级、主体、程序与流程以及主要内容。

2、日本规划专项法

区域开发类法律包括《北海道开发法》(1950)、《特殊土壤地区防灾及振兴临时措施法》(1952)、《海岛振兴法》(1953)、《大雪地区对策特别措施法》(1962)、《山村振兴法》(1965)、《振兴农业地区建设法》、《低开发地区工业开发促进法》等;城市改造方面的法律有《首都圈整备法》(1956)、《近畿圈整备法》(1963)、《中部圈开发整备法》(1966)等。

土地利用类有关法律包括《土地改良法》(1949)、《国土调查法》(1951)、《土地征用法》(1952)、《地价公示法》(1969)、《土地基本法》(1989)等。

有关城市建设和改造类法律包括《都市公园法》(1956年)、都市再生特别措施法(2002年)、灾害市区重建特别措施法(2002年)、景观法(2004年)等。

3、相关法

空间规划涉及资源、生态、环境、产业发展、基础设施建、社会与文化、农等诸多方面。比如资源环境类包括《森林法》(1951)、《防沙法》(1955)、《河川法》(1964)、《海洋基本法》(2007)、《水资源开发促进法》(1961)、《自然保护法》、《自然公园法》等;基础设施和交通类包括《道路法》(1952)、《铁道事业法》、《航空法》等。

三、中日经济发展质量与规划体系对比

承接全球化产业分工和产业转移带来的发展红利是我国改革开放后经济发展的主要动力。2018年我国城市人均GDP排名中,人均GDP超过2万美元的城市有15个,即改革开放40年的经济成果,相当于在我国版图上造就了一个人口1.4亿,人均GDP达到2万美元的准发达国家。将我国GDP排名前四名的城市与日本前四大城市进行比较,可以看出,同为首都,北京的GDP总量约为东京的42%,人均GDP约为东京的26.8%。上海是我国GDP最高的城市,GDP总量约为东京的46%,人均GDP约为东京的30.8%。广州、深圳与日本的名古屋、横滨相比,人均GDP约为1/2,反映出我国在经济发展质量方面,尚有很大的提升空间。

我国的规划体系采取三级四类的规划分类方式,日本选择的是三级三类规划体系,但区域经济发展方面二者均选择了城市群发展模式。日本早在1950年就设立了《国土综合开发法》,国土空间规划与专项规划形成相互协调的法规体系。而我国在2007年才颁布《城乡规划法》。规划立法方面,我国与日本还存在一定差距。

四、日本规划体系的借鉴作用

日本从1950年的《国土综合开发法》到2005年《国土形成法》,目前编制了7轮全国国土综合开发规划,在体系的完成度与经验上是亚洲国家的榜样。目前我国处于社会发展转型期,日本的规划体系为我国提供很好的借鉴。

(一)完善土地利用法规体系,确保政策的针对性和连贯性

日本的三大主干法中,《国土综合开发计划》作为日本最高层级的国土空间配置规划,重点是确定国家土地政策的战略与方向,并对指导国家土地开发和经济发展具有重要意义,突出了土地开发的宏观指导价值。《国土利用计划》的计划重点是定规模与指标,规划指标既用于发展地域划分和土地利用类型,也是实现规划目标的必要措施,指标约束力较强。《土地利用基本计划》侧重于确定土地功能和坐标,根据国家土地利用规划,确定城市地区、农业区、森林区、自然公园区和自然保护区等五类区域。并提出不同地区各自的发展目标,空间布局和相应的土地控制要求;对于某一地区,特殊用途的空间规划是根据“城市规划法”等特殊法律进行的。

虽然我国对土地集约利用和耕地保护有明确要求,并初步形成了我国的生态保护制度,规定了生态保护、城市建设扩展边界和耕地保护的“三条红线”。但是,在实际实施过程中,存在土地利用规划和城市规划相互矛盾且经常变更的情况。完善土地利用规划、农业土地保护、城市规划、地下空间利用相关法律法规和实施细则,提高法律可操作性,限制人为干预应当作为我国未来规划实施的重点之一。

(二)贯彻均衡、协同发展理念,注重在规划中体现民生福利

为应对地区不平衡,日本政府将促进均衡发展作为第一轮的目标之一。国土空间机构从“一极一轴”、“多极分散”到“一轴四极”出发,针对山区、边远岛屿、落后地区等具体问题区域,制定具有区域特色的区域规划,促进国家均衡发展。新干线等现代化高速交通线路的建立为当地生活圈的建设创造了前提条件,促进了人口与产业的均衡配置,逐步缩小了区域差异。东京具有“首都”和“东京大都市圈”两大属性,但东京并没有利用首都的政治优势垄断资源,相反他们主动发挥了推动周边地区发展的作用,形成辐射周边三县的东京城市圈,并与其他城市共享建设成果,通过科学规划和建设轨道交通网络,实现与其他城市的共同发展,实现城市人口和功能的均衡布局。

进入21世纪以来,日本老龄化问题愈发明显,防灾、中心区改造、生活环境改善等问题,促进了日本城市规划体系走向注重人文关怀与精细化管理的方向。按照我国新型城镇化建设的要求,应强化城市空间结构,提升城市历史风貌,加大适应国情城市规划体系建设,完善公共服务设施和公共服务,为居民提供良好的生活环境和交流空间。

(三)重视土地集约利用,推行紧凑型城市规划理念

日本高度重视土地集约利用,建立土地集约利用空间结构体系,并注重地下空间的开发利用。推行支持大中城市的城市空间布局和交通网络建设,形成多中心、网络化、紧凑的城市圈发展模式,上述措施使日本成为世界上土地集约利用效率最高的国家之一。由于全社会低生育率和高龄化造成的社会人口结构改变,加之东京圈集中吸纳地方人口集聚,使得日本除东京以外城市人口不断减少,面临着严重的城市收缩问题。因此日本城市规划强调高层次城市功能,强化彼此相互补充的功能复合,在步行半径内甚至同一个场所,可以满足生活,工作和休闲的各个方面需求。此外,充分考虑了老龄化社会的主要需求和具体特征,倡导慢行交通和公共交通成为主导出行方式,建立一个安全、舒适,适合步行与骑自行车的公共交通。

在经济增速减档、区域竞争分化和人口红利丧失等多方面因素的交叉作用下,我国部分城市也存在着不同程度的收缩现象。需要基于准确人口预测来制定有效的应对战略,针对人口减少来制定适合城市收缩时代的城市规划。